党的十八届三中全会以来，以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，把握“开放是国家繁荣发展的必由之路”的历史规律，坚定不移推进高水平对外开放。农业对外开放和农产品贸易发展，直接关系到利用两个市场、两种资源确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。2013年以来，我国农业国际合作不断迈上新台阶、取得新突破、站上新起点，为保障国家粮食和重要农产品有效供给、服务外交外贸大局作出重要贡献。
一、发展成就 （一）农产品对外贸易迈上新台阶 一是贸易规模稳步增长。2013—2024年，我国农产品进出口总额由1857.6亿美元增至3182.0亿美元，增幅71.3%，年均增长5.4%。其中，进口额从1186.7亿美元增至2151.9亿美元，增幅81.3%，年均增长6.3%；出口额从670.9亿美元增至1030.1亿美元，增幅53.5%，年均增长3.6%。2004年我国农产品贸易首次出现逆差，2009年后贸易逆差持续扩大，2024年我国农产品贸易逆差达到1121.7亿美元，“大进小出”已成常态。二是贸易地位显著提升。目前我国是全球第二大农产品贸易国（仅次于美国）、第一大进口国和第五大出口国（前四位依次是美国、巴西、荷兰和德国），2023年我国农产品贸易额占世界农产品贸易总额的9.5%，成为全球农产品贸易增长的主要动力[1]。三是贸易结构不断优化。伴随着农产品进出口规模的持续扩大，分类产品贸易持续表现出集中化趋势，凸显比较优势格局，主要出口劳动密集型产品，进口土地资源密集型原料产品。油籽、谷物、植物油等原料型产品进口继续增加，而肉类、水果、乳制品、对虾、葡萄酒等直接消费品和深加工产品进口逐渐增多，品种也更加丰富。水产品、蔬菜、水果等具有比较优势，成为出口主导品种。2024年，我国水产品、蔬菜和水果出口额分别为208.2亿美元、186.6亿美元和85.4亿美元，三者合计占农产品出口总额的46.6%。食用油籽、畜产品和谷物进口额分别为581.1亿美元、466.6亿美元和200.9亿美元，三者合计占农产品进口总额的56.7%。四是贸易市场日趋多元。2013年我国前五大进口来源地分别为美国、巴西、澳大利亚、加拿大和新西兰，合计占农产品进口总额的58.3%；前五大出口市场分别为日本、中国香港、美国、韩国和马来西亚，合计占农产品出口总额的49.5%。2024年前五大进口来源地为巴西、美国、澳大利亚、泰国和新西兰，合计占进口总额的52.5%；前五大出口市场分别为美国、日本、中国香港、韩国和越南，合计占出口总额的42.4%，分别比2013年下降5.8个百分点和7.1个百分点。 （二）多双边农业合作发展迈入新阶段 一是构筑农业对外合作新机制新平台。2014年底，经国务院批准，建立了由原农业部门牵头、21个部级单位共同组成的“农业对外合作部际联席会议”制度，将涉农相关方全部纳入进来，为农业对外合作奠定坚强组织保障，合力推动农业对外合作。2016年出台《国务院办公厅关于促进农业对外合作的若干意见》，首次在国家层面对农业对外合作进行了系统部署，成为农业对外合作的基本遵循。累计与140多个国家开展农业合作，与80多个共建“一带一路”国家签署农渔业合作协议，主办二十国集团、金砖国家、上合组织、中拉、中非、中国—中亚农业部长会议等重要活动，建成东盟与中日韩（10+3）农业合作、“粮食安全特别计划”框架下的南南合作、中非农业科研机构“10+10”合作机制、澜湄合作机制等区域农业合作长效机制。二是加快实施自由贸易区战略。党的十八大提出要加快实施自由贸易区战略，截至2025年3月，我国已与29个国家和地区达成21个自贸协定，正在与17个国家进行12个自贸区谈判或升级谈判，与7个国家进行自贸区联合可行性研究或升级研究。其中，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）是我国主导建立的全球最大的自贸区，积极推动与“一带一路”沿线国家和地区开展农业合作。2013年习近平总书记提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议，截至2025年3月，我国已与154个国家、32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”合作文件。 （三）农业“走出去”取得新成效 一是农业对外投资稳步增长。2013—2023年，我国农业对外投资存量从71.8亿美元增至187.1亿美元，增长了1.6倍，年均增长11.2%，其中在“一带一路”共建国家投资存量近120亿美元，约占60%。二是投资领域和区域不断拓展。农业对外投资产业类别已涵盖粮、棉、油、糖、胶、畜、渔、农资农机等领域，走出去企业海外业务不断向良种培育、农资生产、加工仓储、物流销售等产业链前后端延伸。截至2022年底，我国在境外共设立1079家涉农企业及项目，覆盖115个国家和地区。三是投资模式和业态不断创新。近年来，农业对外投资已逐渐形成了通过投资并购和借助园区平台等多元化的路径和模式。农业对外投资企业本土化进程不断加快。2020年境外设立的农业企业中，合资企业占比为33.26%。投资主体更加多元，已经形成了国营、民营、混合所有制等全方位发展格局。截至2020年底，我国在境外设立的1010家境外农业企业中，918家由境内非国有企业投资设立，占比90.9%。四是“走出去”农业企业国际竞争力明显增强。2023年财富世界500强中，中粮集团、万州国际、新希望、通威、海大等多家粮农企业上榜，中粮集团通过全球布局已成为全球第二大国际大粮商。隆平高科入选全球种业前十强，杂交水稻种子市场份额全球第一。 （四）农业科技合作和对外援助取得新进展 一是有效推进重要领域合作平台建设。与“一带一路”沿线国家和地区农业科研机构共同整合科技资源，打造了一批面向不同区域、不同类型、不同需求的国际联合实验室和研发中心等合作平台。通过专家互访、学术交流、联合研究等方式，共同开展重大科学问题的联合攻关和新技术、新产品研发，共享农业科技经验和成果。二是与国际组织的农业科技合作不断加强。与联合国粮食及农业组织、世界动物卫生组织、国际应用生物科学中心、国际农业研究磋商组织等国际组织机构的合作进一步加强，针对非洲猪瘟、草地贪夜蛾等重大动植物疫病，邀请国际知名专家会诊，探索农业国际交流合作新模式。积极参与二十国集团（G20）农业首席科学家会议、亚太经合组织（APEC）农业技术合作工作组等机制工作[2]。三是农业对外援助成效明显。2009年正式成立的中国—联合国粮农组织（FAO）南南合作信托基金，第一期我国捐资3000万美元，第二期捐资5000万美元，第三期捐资5000万美元，中国—FAO南南合作信托基金资金总额达1.3亿美元，已经成为FAO南南合作框架下资金援助最多、派出专家最多、开展项目最多的发展中国家。通过实施对外援助和农业“南南合作”等，我国已经向非洲、亚洲、南太平洋、加勒比海等70多个国家和地区派出了2000多名农业专家和技术人员，近10万名所在国农民受到了培训。在中国举办将近500多期培训班，培训国外专家、专业人员1.1万名。 （五）全面参与全球粮农治理取得新突破 长期以来，作为世界上最大的发展中国家和负责任大国，中国始终是维护世界粮食安全的积极力量。2021年，习近平总书记提出“全球发展倡议”，将粮食安全列为八大重点合作领域之一，为全球粮食合作高质量发展、积极构建全球粮食安全共同体贡献了中国方案和中国智慧。一是不断提高自身粮食安全保障水平，坚持立足国内保障粮食基本自给的方针，实行最严格的耕地保护制度，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，用不足全球9%的耕地生产出约占世界1/4的粮食，成功解决约占全球1/5人口的吃饭问题。二是推进南南合作，积极开展对外援助。通过捐资，推动中国—FAO南南合作信托基金项目取得进展，在多个国家实施WFP南南合作项目，帮助发展中国家提升农业综合生产能力、促进农业可持续发展与转型。
二、问题与挑战
（一）国际环境复杂多变，不确定性明显上升 当今世界正经历百年未有之大变局，国际经济政治环境的复杂性、严峻性、不确定性明显上升，对我国农业对外开放与合作带来挑战。一是全球经济复苏乏力。后疫情时代全球经济逐步恢复，但仍低于疫情前水平。世界银行（World Bank）预测2025年和2026年全球经济增长率为2.7%，明显低于2013—2019年年均增长3.1%的水平。二是贸易保护主义持续加剧。根据世界银行报告数据，2024年全球新增贸易限制措施是2010-2019年平均水平的5倍。三是地缘冲突风险升高。俄乌冲突、巴以冲突等地缘政治风险，对世界和平稳定产生深远影响。四是地缘政治紧张局势持续。近年来，美国加紧实施印太战略，对外挥舞关税大棒，推行脱钩、断供和制裁，世界形成两大平行的贸易和产业体系看来难以避免。2024年，全球地缘政治风险指数共有11个月高于长期平均水平。展望2025年，在俄乌冲突反复拉锯、中东地区局势尚不明朗的复杂态势下，全球地缘政治局势仍将具有较大不确定性。 （二）农产品贸易依存度持续提高，供应链可控性面临挑战 2004年我国农产品贸易首次出现逆差，2009年后贸易逆差呈持续扩大趋势，2023年达到1351.8亿美元，“大进小出”已成常态，贸易依存度持续上升，从2013年的5.6%上升至2024年的9.6%，提高了4个百分点，特别是小麦和玉米等主粮品种持续突破进口配额，大豆自给率不足20%。一方面，农产品丰产叠加进口已明显超过正常产需缺口，给国内市场带来了冲击。以粮食为例，综合FAO、《中国农业展望报告2023—2032》等的预测研判，2020—2023年我国粮食供需缺口在1.2亿—1.4亿吨左右，其中大豆供需缺口约9000万吨，小麦、玉米和稻谷的供需缺口约为1000万吨左右，除大豆外的粮食供需缺口总体有限，进口的主要目的应是实现品种和年度间的余缺调剂，但近3年我国粮食进口量分别为1.64亿吨、1.46亿吨和1.62亿吨，其中三大主粮进口分别为4308.4万吨、3677.4万吨和4186.1万吨。另一方面，重要农产品进口来源高度集中，供应链可控性面临挑战。近年来，我国持续构建多元化进口格局，相继开放缅甸、巴西和南非玉米输华通道，允许俄罗斯全境小麦进口，对美依存度明显下降，但不同品种的主要进口来源国相互叠加，对少数国家供给能力的依赖度依然较高。如2023年巴西是我国玉米和大豆第一大进口来源国，美国是我国高粱第一大、玉米第二大、小麦第三大进口来源国[3]。中美经贸摩擦加剧警示我们，进口产品市场的高度集中可能引发较大的市场风险，有必要调整和改善农产品贸易的全球布局。从进口渠道和贸易格局看，ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚四大粮商控制了国际贸易的主要粮源，我国虽有进口大国优势，但主要定价权不在我国，这进一步增加了我国农产品进口的不稳定性和市场风险。 （三）农业“走出去”产业链条短，国际竞争力有待提升 目前，我国农业“走出去”企业以利用资源和低劳动力成本为主要动因，多数企业规模相对较小，投资层次相对较低，技术创新能力偏弱，还处于产业链的上游、价值链的末端，更多是市场价格和投资规则的被动接受者。根据农业农村部对外经济中心调查数据，2020年我国农业“走出去”企业中，从事单一环节投资的企业占56.73%，且其中70%的企业集中在生产环节，从事2—5个环节投资的企业占35.45%，从事生产、加工、仓储、物流、科研、品牌运营全产业链投资的企业仅占6.93%。农业“走出去”企业以低价为主要竞争优势，产品科技含量偏低，从事科技研发环节的企业仅占“走出去”企业总数的2%左右[4]。 （四）农业对外合作国际规则制定话语权有待强化 构建高标准国际经贸规则是全球产业链、供应链、价值链深入发展的必然要求。长期以来，我国秉承合作共赢理念，加强与全球尤其是发展中国家的农业国际合作，有力地促进了东道国农业发展，但受国家实力、文化背景差异等多方面的原因影响，我国的国际话语体系与西方国家主导的话语体系存在较大差异，在舆论掌控、规则制定等方面跟进不足、支撑不够，制约话语权与影响力。当前，全球贸易治理体系正在发生重大变化，国际规则进入重构期，国际合作的主导权之争、国际规则的制定权之争激烈异常，美国等西方发达经济体牵头推进所谓全面、先进、高水平自贸协定，企图将我国排除在全球贸易秩序之外，我国急需加强国际经济合作、参与全球经贸规则重塑，打破美欧的区域规则限制[5]。
三、政策建议
我国已成为全球主要农产品进口国和出口国，但在当今世界正经历百年未有之大变局的背景下，我国农业对外开放和农产品贸易面临诸多挑战，贸易保护主义持续加剧、地缘冲突风险不断升高、大国博弈持续深化等因素，不断改变全球产业链的布局，国际市场、贸易、投资的不确定性和不稳定性明显增强。展望未来，我国将经历由农业贸易大国向贸易强国迈进的关键时期。农业生产方式将经历变革，重要农产品供给将显著增加，消费需求刚性增长，农产品贸易规模将继续扩大。我国与主要贸易伙伴之间合作仍是主流，但呈现出竞争性的特点，国际农产品市场和农产品贸易仍有不确定性。未来我国农业贸易和农业对外合作发展，要以确保国家粮食安全和重要农产品有效供给为基本要求，以服务国内大循环、实现国内国际双循环相互促进为主线，助力推进农业农村现代化和乡村振兴。 （一）坚定不移推进高水平对外开放，做好两个统筹 我国人口众多，农业基础薄弱，在建设农业强国进程中，在把立足国内作为农业农村经济发展长期战略的同时，必须学会充分利用国内国际两个市场、两种资源，按照统筹国内发展和对外开放的要求，不断丰富农业对外开放的形式和内容，不断拓展农业对外开放的广度和深度，不断提高农业对外开放的质量和水平。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持开放共赢，坚定不移推进更高水平对外开放。展望未来，必须在开放中合作、在合作中共赢，实现优势互补、共同发展，加快构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型农业国际合作关系，同时要紧密结合国内外需求和关注，统筹利用好国内国际两个市场、两种资源，促进国内外要素有序流动。 （二）推进多元化进口，提高对供应链的掌控能力 提升统筹利用两个市场两种资源能力，加强对农产品贸易的战略规划，努力构建稳定、高效、畅通的农产品供应链。对重要农产品供需进行梳理，进一步明确进口优先顺序，加强战略性农业国际合作，推动进口市场多元化，不断拓展贸易渠道，提升贸易水平。更好发挥贸易和投资的协同效应，务实、稳步推动农业“走出去”，鼓励国内有实力的跨国农业企业做大做强，在国际粮源地建设物流中心，建设仓储、码头，加强对大宗农产品贸易的掌控。研究对企业在境外生产的农产品回运优惠政策，探讨对部分紧缺农产品回运免征进口环节增值税的可能性。 （三）加快推动农业“走出去”，培育壮大农业对外开放主体 一是系统谋划合作布局，以“一带一路”共建国家为重点，聚焦粮食等重要农产品，深入分析双方合作潜力，拓展“藏粮于地、藏粮于技”战略外延。如针对我国短缺的大豆，可以推进“大豆南下计划”，培育适合亚洲低纬度地区种植的大豆种质资源，在海外进一步试验并推广种植，从而优化进口大豆来源结构。二是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体参与农业农村国际合作的活力，以多种方式支持企业走出去，提高关键物流节点掌控能力，增强供应链韧性，通过培育国际大粮商和跨国农业企业集团等方式构建安全可控、持续稳定的全球供应链体系。三是完善农业对外合作公共信息服务平台和信息系统建设，深化农业对外投资数据采集与分析，构建农业对外投资合作境外风险预警与防控体系，发挥行业协会对“走出去”企业的规范协调作用。 （四）积极参与全球农业治理，提升国际规则制定话语权 一是积极开创全球经济合作新局面。积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），对协定相关条款进行深入全面地研究和评估，梳理可能需要采取的改革举措，加快数字贸易基础设施建设，完善数字产业治理监管体系，构建跨境数据监管体系，为加入国际高标准贸易协定做好准备。绿色经济方面，全球产业链供应链正在向绿色低碳转型，以气候变化为主题的新型国际贸易体系和竞争格局正在形成，我国必须积极参与碳相关国际标准的制定，大力支持绿色产品贸易。二是深化与国际机构的合作，拓展合作领域。发挥WTO、FAO、G20、APEC等机制、平台作用，主动参与和影响农业规则的制定，宣传推介中国在减贫、保障粮食安全、乡村治理、推动农业可持续发展方面的成功经验，促进形成更加公平合理的农业国际经贸秩序。三是深度参与国际标准规则制定，提供中国方案。积极支持国际植物保护公约、食品法典委员会和世界动物卫生组织（OIE）等国际组织工作，深度参与有关农药、兽药、食品安全等方面的国际标准制定或修订，推动制定相关国际自愿准则和进行良好实践，积极参与涉农国际公约谈判履约。 
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